一、引言：法治对经济发展的影响
“法治”(rule of law) 一词通常与民主一词相联，即人们所说的“民主与法治”。而
我在这里把法治一词同市场一词相联，提出“市场与法治”。法治与现代市场经济体制有极
为密切的关联，但是我们经济学家至今还没有对此深入研究。任何一种经济体制都具有一种
特定的有关经济活动的游戏规则 (rule of game)，而现代市场经济作为一种体制的根本游
戏规则就是基于法治的规则。我在本文中将分析法治如何对经济发展和经济效率起促进作
用。由于法治与现代经济发展的密切关系，法治不仅仅是法律专家也应是经济学家，特别是
制度经济学家，需要大加研究的领域。同时，它也应该受到所有关注和从事经济发展和经济
改革的人们的重视。
我国自1979年改革开放以来，经济改革和发展取得了举世公认的巨大成就。在进入 2000
年的今天，我国的经济体制改革和发展到了再上一个新台阶的时候。加入世贸组织是与国际
经济接轨的一个重要步骤。开发西部是将沿海的发展扩展到内地的一项战略举措。但要进一
步搞好开放，开发好西部，其基础核心是要把国内的体制改革推向一个新阶段。这就是要全
面完成向市场经济体制的转轨，即按照曾经对 2010 年的远景规划，在未来 10 年内初步建成
规范的市场经济体制。这一体制涉及企业、财税、金融、外贸、社会保障、市场流通等多方
面，但是要找出一个“纲”的话，那么这个纲便是法治。法治是建立现代市场经济体制的制
度基础。
党的十四大提出了“社会主义市场经济”作为转轨的目标。十五大又进一步提出了“非
公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”和“依法治国”。到目前为止，经济学家
往往只关注市场经济与所有制的关联，却尚未充分研究市场经济与法治的联系。毋庸置疑，
所有制问题是很重要，但是，法治是更为深层次的制度问题。现代市场经济是以独立自主的
企业为主体的自由交易经济，但是它是不会“自我维持”（self-sustained）的。我将论述，
现代市场经济作为一种有效运作的体制的条件是法治，而法治则是通过其两个经济作用来为
市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的任意
干预。法治的第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，
公平裁判，维护市场竞争。这通常要靠政府在不直接干预经济的前提下以经济交易中第三方
的角色来操作，起到其支持和增进市场的作用。如果没有法治的这两个经济作用为制度保障，
产权从根本上说是不安全的，企业不可能真正独立自主，市场不可能形成竞争环境并高效率
运作，经济的发展也不会是可持续的。
近年来，法律和法治对经济发展和经济转轨的影响正在成为国外主流经济学，特别是新
制度经济学的研究前沿。过去，制度经济学往往流于泛泛地论述法律和法治对经济的影响。
虽然它提供了一些很好的想法，但由于缺乏理论分析框架和系统的经验证据(empirical
evidence)，对主流经济学的影响有限。这些年来，无论在理论分析还是在经验实证方面研
究都有很大突破。在理论方面，经济学家运用博弈论、合同论、信息经济学等分析工具对法
律和法治对经济发展的作用做了比较准确的并与主流经济学接轨的分析。在经验证据方面，
经济学家也已经具体地定量研究不同法律体系、不同类型的公司法、证券法和对金融及其它
市场的规制(regulation)，对公司融资、公司治理结构、证券市场发展、中小企业发展以及
整体经济增长的影响。理论分析和经验证据的结果大都表明法治和适当的规制有利于经济发
展。相反，缺乏法治和“过度规制”(excessive regulation) 往往是窒息经济活力和妨碍
市场发育的重要原因。
这些最新研究取得了两大进展：一是理论分析和经验证据都具体化了，超出了泛泛论述
的旧的研究方式。法治为何有作用以及不同法律规定为何产生不同结果，既取决于政府和经
济人的自身利益和既得利益集团的影响，也受制于文化、历史等诸方面的因素。而其中的因
果关系可以用主流经济学中的工具来分析，由此产生的理论也可以用系统的数据通过计量经
济学的方法来检验。二是发现许多过去研究的某些制度因素背后还有更深层次的法治和法律
因素。比如在转轨经济中，产权的不安全性往往比资本市场的缺陷对企业发展的阻碍更大。
又比如在没有法治的保障条件下，市场很难长期持久地保持自由开放。由于这两个进展，这
些研究反过来对主流经济学亦有贡献。有趣的是，不少这一领域的研究是从转轨经济中受到
启发，然后引申到其他发展中和发达国家。这是因为转轨经济中关于法治和法律对企业乃至
整体经济发展的影响最显突出，因此也最受关注。
目前在我国，虽然“市场经济”一词可以说已经深入人心，但我们还远不能说我们已经
比较准确和全面地理解作为一种经济体制的市场经济。相反，因为几千年传统小农经济的意
识，长期的计划经济实践，以及多年来一些经济学家对市场经济的非全面诠释，我们对现代
市场经济体制还存在不少误解。在这一背景下，充分认识市场与法治的关系，是我们比较准
确、全面和深刻地理解现代市场经济体制的关键一环。
二、传统市场经济与现代市场经济
市场经济的显著特征是分散的经济决策者根据市场价格自主决定资源的配置。市场经济
作为一种体制，并不是新东西，它早就存在于计划经济之前。但市场经济又可分为两类，即
传统市场经济和现代市场经济。在人类发展的相当长的时间内，经济体制是传统市场经济，
而迈向现代市场经济体制是人类近代史上的重大突破。即使是现在被炒得红火的所谓“新经
济”，就其体制而言，仍是现代市场经济的延续。
传统的市场经济的特点不仅仅是经营规模小。从新制度经济学的角度看，它有两大制度
特点。第一，在传统市场经济体制中，经济实体之间的交易多为“现货市场交易” (spot market
transaction)，即当场一手交钱一手交货；而非现货市场交易的实现主要依赖所谓“隐含合
同” (implicit contract)，它的执行主要靠交易双方的声誉 (reputation) 而非第三方，
比如国家。在这种传统经济中，经济人私人之间的合作和信任对交易成败至关重要。当经济
活动仅限制于小的社区中，这种“人格化交易”(personalized transaction)的成本很低。
但一旦超出熟人或社区的圈子，仅靠声誉和关系来交易的成本急剧上升，以至于很多交易无
法实现，结果限制了企业和市场的规模。因此人格化的交易方式有很大的局限性。
传统市场经济的第二个特点是对经济人和其产权而言，政府(或国家)不受制度的约束。
比如，政府可以随意增加税种，提高税率。又比如政府可以任意干预经济活动，限制交易。
这就导致经济实体的产权得不到制度保障从而易受政府的侵犯。当然，在传统市场经济中，
政府的行为并不是完全不受约束的。它会受到技术的制约，比如，信息和交通，以及地理因
素都会在不同程度上限制政府干预经济的能力。尤其是当生产技术只能勉强维持大多数百姓
温饱时，如果横征暴敛就会动摇政权的稳固。对政府的另一个非制度性约束是政府对自己声
誉的考虑。特别是当政府有长期执政的预期时，那么眼前对经济的宽松可以换取长期的利益。
但是这种声誉作用在多数情况下效果有限，因为执政者期限的不确定性很大，而且执政者并
非一人，高层决策者和地方官员在对政府声望考虑上并非完全一致。
现代市场经济与传统市场经济在以上所说的两个方面都有本质上的差别。第一，虽然现
货交易和人格化交易仍然在相当的范围内进行，“非人格化交易”(impersonal transaction)
成为重要的交易方式。在这种交易中买卖双方不一定熟悉对方，甚至都不认识对方。因此仅
靠双方信任而完成交易往往是行不通的。这就需要第三方(通常是政府)来公平地执行合同。
第二，虽然政治与经济仍然密切相关，政府与经济人的关系发生了重大变化，使得政治与经
济的关系变成了“保持距离型”(arm’s length type)。许多经济史学家，如诺斯(North)
和罗森伯格(Rosenberg)，都把西方的崛起归因于国家在对经济人的关系上从政经不分到政
经保持距离型这一根本转变。众所周知的一个重要的历史事件是 1688 年的英国光荣革命。
从那时起，英国皇家的财政和经济权力开始让位于议会并逐渐退出商业经济领域。这是现代
市场经济体制的起源。
三、法治的两层经济含义
现代市场经济体制不同于传统市场经济体制的制度基础是什么呢？根本的一条就是法
治。当然，法治的含义很广，远远超出经济范畴。比如法治与民主政治很有关联，法治本身
也有独立的道德价值，如平等、正义和公正。我在这里不讨论这些问题，而是集中讨论法治
在现代市场经济中对经济发展和经济效率的作用。我认为，具体而言，法治有两层经济含义。
法治的第一个作用是约束政府，即约束政府对经济活动的任意干预。法治的第二个作用是约 束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁判，维护市场竞争。
这通常要靠政府在不直接干预经济的情况下以经济交易中第三方的角色来操作。如果说法治
的第一个作用往往意味着放松规制(deregulation)的话，那么其第二个作用往往意味着引入
某些规制。正是通过法治的这两个经济作用，现代经济在制度上确定了政府与经济人(企业
或个人)之间的保持距离型关系。这是现代经济发展有活力、有创新，而又可持续的制度基
础。
法治的第一个作用是约束政府。这是“以法治国”(rule by law)与“依法治国”(rule
of law) 的根本区别所在。在经济领域内，以法治国是政府通过法令的形式来管制企业和个
人。以法治国的概念在中国传统文化中早就存在。春秋战国末期的法家就是主张用法管理百
姓，但法是不约束皇帝的。而现在的依法治国中的重要一条是老百姓可以通过法律约束政府
行为。当法律可以约束政府行为时，经济实体就有经济自主权可言。反之，如果政府行为不
受法律约束，独立的企业制度和自由交易就没有根本的保障，那么现代市场经济的基础就不
存在了。
下面我用经济学分析为什么约束政府对经济发展至关重要。第一，政府的权力天然的大
于企业或个人，因为政府可以有各种老百姓没有的手段，比如征税、使用警察和军队。第二，
给定这一权力，政府对经济随意干预的倾向很难自我抑制，乱收费只是一例。第三，经济人
理性地预期政府的这种行为，便没有激励投资，或做扭曲性投资，比如上短、平、快项目，
甚至去贿赂政府官员以换取政府干预的减少。这就构成对经济发展的障碍。究其根源，乃是
在政府行为不受约束的情况下，政府对经济人的承诺(commitment)变得不可信 (not
credible)，这就是通常老百姓所担心的“政策多变”。在经济学上这种现象称之为政府的“不
可信承诺问题”。事实上，这往往是一种“双输”局面。这是因为由于激励下降，经济不发
展，政府的税收往往会因此减少而非上升。所以政府不受约束最后也会有损于政府的自身利
益。
反过来，通过法治约束政府的行为则可以达到政府的“可信承诺”(credible
commitment)，并造成“双赢”结局。它的逻辑正好与上段中分析的情况相反。第一，政府
受到法律约束，不能对经济随意干预，比如，政府不可以随意收费，也不可以随意限制经济
活动，经济政策也不可以朝令夕改。第二，预期到稳定的政策环境，个人与企业就会理性地
放心投资。第三，由于经济人有积极性并由此产生的经济活力，不仅经济人受益，而且政府
也可以从中收取更多的税，因此是双赢的。这有点像减税率反而增加税收总额，但在这里并
不是简单的税率问题，而是政府的承诺可信与不可信的问题。政策多变对经济人激励带来的
损害往往比高而稳定的税率要严重得多。
从以上的分析中我们看到了一种“权力的悖论”。政府的权力越大，政府越可以我
行我素，就使得它的许诺都变得不可信。当老百姓不相信政府许诺的政策时，他们就没有生
产的积极性，最终反而使政府自身的利益受损。反过来，通过法治限制政府的权力，约束政
府的行为，就会使得政府的承诺便得可信。结果老百姓积极性上升，不仅老百姓受益，政府
也从中受益。这不仅仅是逻辑推导的结果，也有历史证据可寻。比如英国的光荣革命削弱了
皇家收税权力，权力转向议会，在后来的英法战争中，英国反而通过发行国债征集大量军费，
因为其政府的还债承诺可信性增强了。而中央集权的法国却没有作到这点，因为投资者不相
信其不受约束的政府的许诺。
法治的第二个作用是约束经济人行为，这就需要政府依照法律发挥其支持和增进市场的
作用。为了达到此目的，政府在经济交易双方中应充当不偏向的第三方的角色。运用经济学
的分析我们会理解到法治的第二个作用重要性。如果经济人的行为不受约束，为了获利，一
个人总是会事后“机会主义”，即想尽办法占他人的便宜。但问题是他人也是理性的，事先
知道你事后不付钱或不交货，或交次品，他事先就不会同你做生意了，或减少同你做生意。
这是经济人之间的“不可信承诺”问题。其结果是“双输”局面。在经济活动中，企业和个
人追求利润和效用的行为要化为社会福利和经济效率，政府就必须明确规定产权，保护产权，
执行合同，执行法律，维护竞争，部分地规制市场，当好裁判等等。通过政府的这些作用，
交易双方约束自己的经济行为而达到“可信承诺”，进而创造“双赢”结果。这似乎又是一
个悖论：即一个自由的市场要靠政府来创造条件。
关于法治的第二个作用中政府支持和增进市场的内容和程度，经济学家有不同的看法。
有人认为政府管得越少越好，也有人认为政府要管的宽一些。泛泛地讨论并没有意义，为了
具体化，我把主流经济学中讨论的关于政府维护市场秩序的内容分为三类。第一类是无争议
的，即所有经济学家公认的内容。它包括定义产权、保护产权、执行合同。这就是通常所说
的政府的“守夜人”作用。第二类是较少争议的，即大多数经济学家认可的内容(至少在原
则上)。它包括某些法律和规制比如反垄断法和一些与人体健康安全和环境保护，金融市场、
金融机构、公司治理结构有关的规制。虽然比较极端的自由派经济学家反对政府在这些领域
的干预，但大多数经济学家认为对这些领域适当的规制的正面作用大于干预带来的成本。第
三类是很有争议的内容。比如政府对价格（房租、工资、股价、汇率等）的管制，对贸易的
限制，有倾斜的产业政策，等等。之所以有争议，是因为没有充分的证据证明这些干预对经
济发展有明显的正面作用，但其负面作用(比如市场扭曲、寻租、腐败)常常十分明显。因此，
我认为，对第一、二类的内容政府可以发挥积极的作用。对于第三类，则应极为慎重。而对
任何除此之外的市场规制都应视为过度。
